Вы здесь

Статья 39. Участие прокурора в административном деле

Ст. 39 КАС РФ

1. Прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

2. Генеральный прокурор Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, военный суд, районный суд; прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители - в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд; прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры - в гарнизонный военный суд, районный суд.

3. Административное исковое заявление прокурора должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 125 настоящего Кодекса.

4. Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

5. В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае, если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.

6. В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

7. Прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления.

Комментарий к Статье 39 Кодекса административного судопроизводства РФ

Комментарий к частям 1 - 2

1. В к.с. закреплены общие положения об участии прокурора в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции. Данные полномочия реализуются прокурором в трех формах:

а) путем обращения в суд с административными исковыми заявлениями, указанными в ч. 1 к.с.;

б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 213 КАС РФ);

в) путем подачи апелляционных представлений на решения судов первой инстанции, кассационных представлений на вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные акты, за исключением судебных актов Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор <123>.
--------------------------------
<123> По аналогии с толкованием ранее действовавших гражданских процессуальных норм. См.: информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27 января 2003 года N 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

2. Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений ст. ст. 37, 39, 45 КАС РФ, независимо от того, явился ли он на заседание суда первой инстанции <124>.
--------------------------------
<124> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3.

3. Генеральная прокуратура РФ требует от нижестоящих прокуроров активно использовать предоставленное ч. 1 к.с. право на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

4. Прокуроры должны сосредоточить внимание на защите прав, свобод и законных интересов социально не защищенных слоев населения (инвалидов, пенсионеров, малообеспеченных, многодетных, несовершеннолетних и т.д.), имея в виду, что указанные лица по объективным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд за защитой нарушенных прав.

5. Обязанность прокурора - использовать все меры прокурорского воздействия для устранения нарушений социальных прав граждан. Он должен исходить из того, что обращение в суд с административным исковым заявлением является одной из наиболее эффективных форм прокурорского реагирования при выявлении нарушений и применяется наряду с иными мерами прокурорского воздействия (протест, представление, предостережение).

6. Нужно иметь в виду, что основанием для предъявления административного искового заявления в суд является обращение гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов. Обращение должно быть письменным. При невозможности оформления гражданином заявления его волеизъявление должно быть зафиксировано прокурором в письменной форме. В случае, когда по объективным причинам гражданин не может представить доказательства, подтверждающие нарушение его прав и законных интересов, прокурор принимает исчерпывающие меры к сбору необходимых доказательств <125>.
--------------------------------
<125> См.: указание Генпрокуратуры РФ от 14 мая 2009 года N 160/8 "Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Законность. 2009. N 7.

7. В необходимых случаях прокурор должен принять меры к собиранию и представлению в суд доказательств, подтверждающих невозможность предъявления административного иска соответствующим гражданином лично.

8. Отсутствие в КАС РФ перечня упомянутых в ч. 1 к.с. уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке административного искового заявления в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд.

9. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.

10. При обращении в суд с административным исковым заявлением прокурорам необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 62 КАС РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований или возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств <126>.
--------------------------------
<126> По аналогии с толкованием ранее действовавших гражданских процессуальных норм. См.: Приказ Генерального прокурора России от 26 апреля 2012 года N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" // Законность. 2012. N 6.

11. Из смысла ст. 130 КАС РФ следует, что несоблюдение прокурором упомянутых требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина влечет оставление административного искового заявления прокурора без движения. На определение суда об оставлении административного искового заявления прокурора без движения им может быть подано представление (ч. 3 ст. 300 КАС РФ) <127>.
--------------------------------
<127> По аналогии с толкованием ранее действовавших гражданских процессуальных норм. См.: информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27 января 2003 года N 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

12. При подготовке исковых заявлений прокурорам следует обратить внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК РФ не в порядке административного судопроизводства, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

13. В суде второй инстанции прокурор принимает участие в апелляционном производстве. На основании ст. 295 КАС РФ на решение суда первой инстанции прокурор, участвующий в деле, может принести апелляционное представление. Статья 313 КАС РФ предусматривает также, что на определение суда первой инстанции прокурором может быть принесено представление в вышестоящий суд в случаях, предусмотренных КАС РФ, либо если это определение исключает возможность дальнейшего движения административного дела. Рассмотрение административного дела судом апелляционной инстанции проводится по правилам производства в суде первой инстанции, с учетом особенностей, предусмотренных ст. 307 КАС РФ.

14. Если прокурор по каким-либо причинам реально не участвовал в суде первой инстанции, хотя и должен был участвовать в силу к.с., он в соответствии со ст. ст. 37 и 45 КАС РФ является лицом, участвующим в деле, и вправе обжаловать судебные акты по этим делам путем внесения апелляционных и кассационных представлений.

15. Условия и порядок подачи апелляционных и кассационных представлений оговорены в главах 34 и 35 КАС РФ.

16. Из смысла ст. 307 КАС РФ следует, что, когда в суде апелляционной инстанции проводятся судебные прения, первым выступает прокурор, принесший апелляционное представление, когда судебный акт не был обжалован. Если прокурор участвует в суде апелляционной инстанции по апелляционной жалобе других лиц, а сам он апелляционное представление не приносил, первым выступает лицо, подавшее апелляционную жалобу. Несомненно, таков же порядок дачи объяснений.

17. Системное толкование ч. 1 ст. 307, ч. 2 ст. 306 и ч. 7 ст. 39 КАС РФ позволяет прийти к выводу о том, что, даже если прокурор не принимал участия в судебном процессе в суде первой инстанции по административным делам, перечисленным в ч. 7 ст. 39 КАС РФ, он тем не менее вправе вступить в процесс и дать заключение по административному делу и в судебном заседании апелляционной инстанции.

18. Необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. ст. 313 и 314 КАС РФ на определения суда первой инстанции по общему правилу в течение 15 дней со дня их вынесения прокурором может быть принесено представление в суд апелляционной инстанции. В целях выполнения установленных законом задач прокурорам, принимающим участие в судебных заседаниях, следует активно использовать возможности, предоставленные для этого КАС РФ.

19. В соответствии с ч. 6 ст. 318 КАС РФ право на обращение в суд кассационной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют:

1) Генеральный прокурор РФ и его заместители - в любой суд кассационной инстанции;

2) прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) - соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.

20. В ст. 320 КАС РФ указаны требования, предъявляемые к кассационному представлению прокурора и к кассационной жалобе. Эти требования идентичны. Таким образом, кассационное представление по своей правовой сути ничем не отличается от кассационной жалобы лица, участвующего в деле. Кассационное представление прокурора должно быть подписано прокурором, указанным в ч. 6 ст. 318 КАС РФ. К кассационному представлению прокурора прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных актов, принятых по административному делу.

21. При направлении в вышестоящие прокуратуры представлений нижестоящими прокурорами о принесении кассационных представлений необходимо прилагать соответствующее количество экземпляров копий указанных процессуальных документов, заверенных соответствующим судом.

22. Статья 321 КАС РФ предусматривает возвращение представления прокурора без рассмотрения по существу. Между тем в КАС РФ не указано, каким процессуальным документом оформляется данное процессуальное решение и вправе ли лица, участвующие в деле, обжаловать этот акт, и если вправе, то в каком порядке и куда. Генеральная прокуратура РФ считает, что в данном случае следует применять нормы, регулирующие сходные правоотношения (аналогию закона), - положения гл. 18 КАС РФ. В этом случае возвращение представления прокурора без рассмотрения по существу должно быть оформлено в виде определения, которое может быть обжаловано в суд, указанный в ч. 2 ст. 313 КАС РФ.

23. Часть 3 ст. 327 КАС РФ устанавливает, что в судебном заседании принимают участие лица, участвующие в деле, их представители, иные лица, подавшие кассационную жалобу, если их права, свободы и законные интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым судебным актом.

24. В случае если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании принимает участие:

- прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) или его заместитель - в президиуме верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда;

- должностное лицо органов прокуратуры Российской Федерации по поручению Генерального прокурора РФ - в Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ и Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ.

25. В соответствии с ч. 2 ст. 318 КАС РФ судебные акты могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу при условии, что лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами, были исчерпаны иные установленные КАС РФ способы обжалования судебного акта до дня его вступления в законную силу. Начало течения срока на подачу кассационного представления на решения судов первой инстанции определяется по правилам ст. 186 КАС РФ, а постановления судов апелляционной и кассационной инстанций вступают в законную силу со дня их вынесения (ст. ст. 311, 317, 331 КАС РФ).

26. Генеральный прокурор требует от подчиненных ему прокуроров неукоснительно соблюдать требования материального и процессуального права, в частности сроков исковой давности и процессуальных сроков. Исходить из того, что на административные исковые заявления прокурора распространяются те же сроки, которые действуют в отношении граждан. В случае пропуска срока исковой давности или процессуального срока по уважительной причине ставить перед судом вопрос о его восстановлении. Обеспечивать поддержание заявления при рассмотрении его судом, добиваясь восстановления нарушенных социальных прав граждан. На всех стадиях процесса получать подтверждение волеизъявления гражданина на дальнейшее движение дела. Своевременно реагировать на допущенные судом ошибки. На незаконные судебные акты приносить апелляционные, кассационные и надзорные представления.

27. У прокуроров субъектов Российской Федерации, их заместителей и приравненных к ним прокуроров военных и других специализированных прокуратур, Генерального прокурора РФ и его заместителей отсутствует право истребования дела из суда, в связи с чем участвующим в административном деле прокурорам необходимо принимать меры к формированию наблюдательных производств, в которых, помимо подробных заключений, должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов (административное исковое заявление, отзыв, копии правоустанавливающих документов, копии либо заверенные выписки протокола судебного заседания, апелляционные и кассационные жалобы, представления прокурора и отзывы на них и т.д.). Именно эти материалы могут являться в дальнейшем основанием для принятия решения соответствующим прокурором о направлении представления в кассационном порядке в соответствующую судебную инстанцию.

28. Поступающие в органы прокуратуры кассационные жалобы необходимо рассматривать с учетом даты подачи жалобы, категории дел и участия по ним прокурора.

29. По жалобам на судебные акты по делам, в которых не участвовал прокурор и которые не отнесены законом к обязательной категории дел, следует направлять ответы об отказе в их удовлетворении. В ответах необходимо разъяснять заявителям, что у органов прокуратуры отсутствуют полномочия на опротестование судебных актов и право на обжалование судебных актов в порядке, установленном КАС РФ <128>.
--------------------------------
<128> По аналогии с толкованием ранее действовавших гражданских процессуальных норм. См.: информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27 января 2003 года N 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

30. Прокурор вправе обращаться в суд с административным исковым заявлением об отмене актов представительного органа власти субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. ст. 21, 22, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры осуществляют надзор за исполнением закона, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и вправе приносить представления на решения этих органов, в том числе и в судебном порядке <129>.
--------------------------------
<129> По аналогии с толкованием ранее действовавших гражданских процессуальных норм. См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного Суда РФ" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 11. С. 12.

31. Прокурор вправе в установленном порядке обращаться в суд с административными исковыми заявлениями о признании не соответствующими закону как правового акта в целом, так и отдельных его пунктов <130>.
--------------------------------
<130> По аналогии с толкованием ранее действовавших гражданских процессуальных норм. См.: Информация о деле // Законность. 1995. N 11.

32. Прокурор не обладает правом приостанавливать исполнение судебного акта, поскольку это противоречило бы как положениям некоторых международных правовых актов, участником которых является Российская Федерация, так и нормам гражданского процессуального законодательства, а равно законодательства об административном судопроизводстве, определяющим правовое положение прокурора как участника судопроизводства по административным и гражданским делам <131>.
--------------------------------
<131> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 6 октября 2004 года "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2004 года" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 1.

33. В случае обращения прокурора с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта привлечение к участию в рассмотрении дела муниципальных образований, чьи права и законные интересы затрагиваются оспариваемым нормативным актом, не требуется, поскольку в таких делах прокурор обращается в суд не в защиту прав этих лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству - в пределах своей компетенции <132>.
--------------------------------
<132> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 3 и 24 декабря 2003 года "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 года" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3.

Комментарий к части 3

1. Закрепленные в ч. 1 к.с. положения конкретизируются ч. 6 ст. 125 КАС РФ, которая определяет, что административное исковое заявление, которое подается прокурором, должно соответствовать требованиям, предусмотренным п. п. 1 - 5, 8 и 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ. В случае обращения прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в административном исковом заявлении также должны быть указаны причины, исключающие возможность предъявления административного искового заявления самим гражданином.

2. Данное требование распространяется и на процедуру оспаривания ненормативных актов. Так, прокурор в заявлении об оспаривании ненормативного акта местного самоуправления, если он вправе оспаривать его в целях защиты прав вышеуказанных лиц, должен указать, какие конкретно права и свободы лиц, в защиту которых он обращается, нарушены оспариваемым актом <133>.
--------------------------------
<133> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 3 и 24 декабря 2003 года "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 года" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3.

Комментарий к части 4

1. Положения ч. 4 к.с. о том, что прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска, требуют дополнительных разъяснений.

2. С одной стороны, права и обязанности прокурора как стороны по делу определены ст. 45 КАС РФ и не могут превышать обычных процессуальных прав и обязанностей стороны в судебном процессе <134>. С другой - в силу специфического процессуального положения в административном судопроизводстве прокурору, принимающему участие в процессе, не может быть подано встречного административного искового заявления, хотя в КАС РФ и нет прямого указания на это.
--------------------------------
<134> По аналогии с толкованием ранее действовавших гражданских процессуальных норм. См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 1999 года, утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 6 октября 1999 года.

Комментарий к части 6

1. Согласно ч. 6 к.с. в случае отказа гражданина, обладающего административной процессуальной дееспособностью, его представителя или законного представителя гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу. Данное условие имеет принципиальный характер и служит для предупреждения злонамеренного сговора представителей административного истца и административного ответчика и других проявлений злоупотребления правом. В этой связи прокурором на определение о прекращении производства по административному делу может быть внесено представление.

Комментарий к части 7

1. Если прокурор вступает в процесс для дачи заключения по административному делу в порядке, предусмотренном ч. 7 к.с., председательствующий после исследования всех доказательств предоставляет ему слово наряду с представителем Центральной избирательной комиссии РФ, участвующим в судебном разбирательстве в соответствии с ч. 7 ст. 243 КАС РФ. После чего выясняет у других лиц, участвующих в деле, их представителей, не желают ли они выступить с дополнительными объяснениями (ст. 170 КАС РФ).

2. Генеральная прокуратура РФ требует от прокуроров вступать в процесс и давать заключения по делам, по которым участие прокурора предусмотрено КАС РФ и другими федеральными законами.

3. К таковым относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213 КАС РФ), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 243 КАС РФ), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 277 КАС РФ), о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ст. 283 КАС РФ).

4. Прокурорам субъектов Российской Федерации, военным и иным специализированным прокурорам, прокурорам городов (районов), а также их заместителям необходимо принимать личное участие в рассмотрении судами административных дел, имеющих особое значение для защиты интересов граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований <135>.
--------------------------------
<135> По аналогии с толкованием гражданских процессуальных норм. См.: Приказ Генерального прокурора России от 26 апреля 2012 года N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" // Законность. 2012. N 6.

5. См. также комментарий к ст. ст. 1, 10, 33, 45, 55, 62, 90, 125 - 129, 149, 218, 223, 239, 307, 346, 347 КАС РФ.